Про актуальні питання державної політики щодо державної служби йшлося на семінарі НШСУ

   Національна школа суддів України провела семінар для суддів та помічників суддів адміністративних судів «Актуальні питання державної політики щодо державної служби».

Голова КАС ВС Михайло Смокович, вітаючи учасників заходу, зазначив, що на державних службовців покладено важливу й відповідальну місію щодо забезпечення публічного, практичного та професійного виконання завдань і функцій держави. Державницьку діяльність і в мирний час не можна назвати легкою через складність поставлених завдань і функцій держави та професійну вимогливість щодо їх реалізації, а в умовах воєнного стану ставлення державного службовця до виконання своїх професійних обов’язків має бути ще відповідальнішим.

Він зауважив, що роль і значення корпусу державних службовців у механізмі державної влади є дуже важливими, а тому вони мають бути належним чином захищені. Саме тому, вирішуючи спори щодо захисту прав державних службовців, суди повинні застосовувати всі міжнародні стандарти.

Секретар судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Олена Калашнікова під час лекції нагадала, що умови реалізації права на працю визначені трудовим законодавством – Кодексом законів про працю України, законами «Про відпустки», «Про організацію трудових відносин в умовах воєнного стану», водночас реалізація права на працю на посадах державної служби регулюється Законом України «Про державну службу» та іншими спеціальними законами.

При вирішенні судами спорів щодо проходження публічної служби, припинення та звільнення з посад держслужби найбільше питань виникає щодо можливості застосування загального регулювання трудових правовідносин, визначених КЗпП України, у тих випадках, коли спеціальне законодавство містить прогалини або нечіткі норми. Наразі доктринального правила стосовно переваги спеціального закону над загальним недостатньо, щоб дати відповідь на всі спірні питання правозастосування у цих справах. Тому важливе значення для розв’язання спорів цієї категорії, на думку доповідачки, має усталена практика саме Верховного Суду, єдність якої і повинна бути гарантією дотримання принципу верховенства права, зокрема юридичної визначеності та законних очікувань, а також принципу рівності громадян перед законом і судом.

Ще 2019 року Верховний Суд сформулював правову позицію, що в разі розбіжності між загальним і спеціальним нормативними актами перевага надається спеціальним, а застосування загальних норм можливе як субсидіарне, коли спірні правовідносини не врегульовані спеціальним законодавством або врегульовані не повністю.

Подібна законодавча техніка спрямована на усунення прогалин у правовому регулюванні спеціального закону. Ця позиція належить до усталеної судової практики, наголосила Олена Калашнікова.

Вона також звернула увагу на те, що усталений характер судової практики не може бути повноцінно сформований в умовах нестабільного законодавства. Це стосується, по-перше, спорів щодо звільнення з державної служби, зокрема застосування звільнення як дисциплінарного стягнення, в тому числі за порушення присяги. По-друге, – спорів, пов’язаних із наслідками глибокого реформування різних сфер державного управління, зокрема державної служби. По-третє, це поширюється на справи у спорах, що виникли після внесення у 2019 році змін до Закону України «Про державну службу», коли було уточнено порядок проведення оцінювання службової діяльності державних службовців і за умови негативного результату одним із наслідків могло бути звільнення з державної служби.

Суддя КАС ВС Мирослава Білак запропонувала слухачам обговорити проблему застосування ст. 7 КАС України у разі, якщо суд доходить висновку, що закон чи інший правовий акт суперечить Конституції України, на прикладі застосування судами ст. 87-1 Закону України від 10 грудня 2015 року № 889-VIII «Про державну службу».

Доповідачка нагадала, що ця норма була чинною всього пів року, але викликала багато запитань. Нею регламентовано додаткові підстави припинення державної служби окремих державних службовців за ініціативою суб’єкта призначення. Водночас вказана норма передбачала додаткові гарантії умов подальшого проходження публічної служби для цієї категорії осіб.

Деякі суди, котрим довелося розглядати спори, у яких особа була звільнена на підставі ст. 87-1 згаданого Закону, доходили висновку про її невідповідність Конституції України. Проте, на думку лекторки, суд повинен враховувати у процесі прийняття таких рішень, що право на державну службу не є абсолютне і Конституція України не закріплює норму, яка б визначала основи проходження державної служби. Натомість такі основи державної служби визначаються виключно законами України (п. 12 ст. 92 Конституції України), повноваженням щодо прийняття яких наділений саме парламент України.

Тому відповідно до конституційного принципу поділу влади суд у конкретних спірних правовідносинах, які регулюються спеціальними нормами закону, має тлумачити вказану норму вузько, застосовуючи всі методи й підходи для здійснення максимально наближеного до Конституції України тлумачення, аж до моменту, коли отримає зворотне, та застосувати принцип верховенства права (правовладдя).

Суддя навела як приклад постанови ВС від 19 січня 2022 року у справі № 640/8299/20, від 12 травня 2022 року у справі № 640/11002/20, від 16 червня 2022 року у справах № 640/20021/19 і № 640/5318/20, у яких ст. 87-1 Закону України «Про державну службу» підлягала неодноразовому застосуванню та було досліджено питання правомірності звільнення позивача – держслужбовця категорії «А» на підставі прямої вказівки закону.

Доповідачка наголосила, що у разі сумніву щодо відповідності застосованої норми приписам Конституції України суди, керуючись верховенством права, можуть здійснювати перевірку норми, що підлягає застосуванню в рамках конкретного спору, з урахуванням європейських стандартів захисту прав людини щодо дотримання трьох критеріїв (ст. 8 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод): мети законодавця, законності підстав і пропорційності (з т. з. їх необхідності в демократичному суспільстві). Саме недотримання хоча б одного із цих критеріїв свідчить про порушення прав людини.

Суддя КАС ВС Олена Губська розповіла про проблемні питання застосування законодавства під час звільнення прокурорів у процесі реформування органів прокуратури, зокрема звернула увагу на питання щодо проходження іспиту у формі анонімного тестування на виявлення рівня знань і вмінь у застосуванні закону та на загальні здібності й навички, а також щодо проходження співбесіди.

У своєму виступі лекторка проаналізувала ряд постанов Верховного Суду з відповідної категорії спорів.

Так, суддя звернула увагу на постанову ВС від 2 червня 2021 року у справі № 420/2569/21, у якій позивач просив визнати протиправними і скасувати рішення кадрової комісії прокуратури та наказ керівника обласної прокуратури про його звільнення. Суд зазначив, що в силу приписів підпункту 2 п. 19 розд. ІІ «Прикінцеві і перехідні положення» Закону України від 19 вересня 2019 року № 113-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо першочергових заходів із реформи органів прокуратури» прокурори, які на день набрання чинності цим Законом займають посади у Генеральній прокуратурі України, регіональних прокуратурах, місцевих прокуратурах, військових прокуратурах, звільняються Генеральним прокурором, керівником регіональної (обласної) прокуратури з посади прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру» за умови настання однієї із наступних підстав: рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації прокурором Генеральної прокуратури України, регіональної прокуратури, місцевої прокуратури, військової прокуратури. Крім того, у п. 6 розд. V Порядку проходження прокурорами атестації, затвердженого наказом Генерального прокурора від 3 жовтня 2019 року № 221, визначено, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру».       

Про це зазначено і в постанові ВС від 10 лютого 2022 року у справі № 640/1230/20, у якій спір виник з приводу рішення кадрової комісії про неуспішне проходження прокурором атестації та звільнення з посади в органах прокуратури на підставі такого рішення. У цій справі Суд зазначив, що рішення кадрової комісії про неуспішне проходження атестації є підставою для видання наказу Генерального прокурора, керівника регіональної (обласної) прокуратури про звільнення відповідного прокурора на підставі п. 9 ч. 1 ст. 51 Закону України «Про прокуратуру». Суд наголосив, що у разі об’єктивної наявності технічних проблем під час тестування єдиною логічною, послідовною та обґрунтованою в такій ситуації є поведінка, коли прокурор звертається до членів комісії або робочої групи і не завершує тестування, передбачаючи, що результат буде негативний, а просить з огляду на ситуацію, що склалася, перенести тестування на інший день, чого в спірних правовідносинах, як свідчать встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи, не було.

Лекторка також звернула увагу на постанову ВС від 12 травня 2022 року у справі № 540/1053/21 щодо оскарження рішення про невідповідність вимогам професійної компетентності, професійної етики та непроходження співбесіди.

Із презентацією Олени Губської можна ознайомитися за посиланням: https://bit.ly/3QPsIm2.

    Суддя КАС ВС Ян Берназюк виступив із доповіддю на тему «Окрема ухвала як вид процесуального судового рішення та підстава для притягнення до дисциплінарної відповідальності державного службовця».

Доповідач розповів про види окремих ухвал в адміністративному судочинстві, а також провів порівняльний аналіз постановлення окремої ухвали в цивільному та господарському процесі.

Крім того, Ян Берназюк звернув увагу на малозастосовний п. 15 ч. 2 ст. 65 Закону України «Про державну службу», який передбачає, що дисциплінарними проступками є: прийняття державним службовцем рішення, що суперечить закону або висновкам про застосування відповідної норми права, викладеним у постановах Верховного Суду, щодо якого суд виніс окрему ухвалу.

Із презентацією Яна Берназюка можна ознайомитися за посиланням: https://bit.ly/3NkH22S.

Верховний Суд